《烟花爆竹安全管理条例》第二十八条赋予县级以上地方人民政府根据本行政区域“实际情况”自主设定禁限放政策的裁量权限，该条款的立法初衷是兼顾全国统一规制与地方治理差异，提升基层治理的适配性与灵活性。但在司法适用、行政执行与产业运行层面，该弹性条款因缺乏法定细化标准、无量化判定依据、无边界约束规则，直接导致“实际情况”这一核心执法依据存在显著的可用性不足与可靠性缺失，成为地方政策随意化、行业发展不稳定、基层执法失范的制度根源。
从可用性层面来看，“实际情况”概念模糊笼统，不具备行政执法所需的明确适用标准，无法为地方政府提供可落地、可参照、可统一的判定依据。法定意义上的行政裁量，应当建立在客观、具象、可核查的事实基础之上，需以人口密度、消防安全条件、生态承载能力、区域功能定位、传统民俗需求等客观公共要素为核心。但现行法条未对“实际情况”的具体内涵、判定维度、适用场景、排除情形作出任何界定，既无量化阈值，也无程序规范。
这就导致该条款在实践中无法精准适用、无法统一适用、无法规范适用。对于基层行政机关而言，何为符合安全管控的“实际情况”、何种区域条件需要全域禁放、何种民俗现状可以限时燃放，均无统一答案。条款的模糊性使其丧失了法律条文应有的指引、规范、约束功能，看似赋予地方自主权，实则造成执法依据空洞化。各地只能凭主观经验、管理惯性、工作压力解读条款，最终形成各地政策尺度不一、管控标准混乱的乱象，大幅降低了法规条文的实际可用性。山东省近期推行县域城市建成区外延五公里划入禁放区的工作指导，便是该问题极具现实代表性的样本 。该工作指引下达各区县之后，各县区机械套用五公里地理半径向外扩划禁放范围，部分外延区域属于乡村聚落、农田旷野，人口稀疏、防火风险较低，并不具备全域禁放的客观现实条件。但在统一工作导向之下，部分县区难以立足本辖区真实的“实际情况”开展甄别研判，难以结合村落分布、民俗基础、零售批发企业布局等客观事实作出差异化安排，客观上倒逼地方脱离本地真实实际完成扩禁，让《烟花爆竹安全管理条例》第二十八条“根据本行政区域实际情况裁量”的制度设计被架空，充分暴露出该弹性条款本身可用性不足，当遇到上级工作导向时，基层缺少制度工具去坚守本地客观现实。
从可靠性层面分析，无边界的“实际情况”裁量，彻底丧失了法律适用的稳定性、公正性与可预期性，存在严重的制度可靠性缺陷。法律的核心价值在于稳定、统一、可预判，而“实际情况”的开放式解释，让地方行政裁量权处于无约束状态，极易被异化为“根据管理便利定政策”。
一方面，该条款的不可靠性体现在政策制定的随意性。部分地区摒弃公共安全、生态保护的法定考量核心，单纯为降低监管成本、规避安全风险责任，肆意扩大禁放范围，突破公共治理的必要限度，实施全域常态化禁放。山东省县域建成区外延五公里扩禁实践中，部分县区简单以几何半径划线，不对五公里范围内部开展风险评估、分类甄别，将大量农村自然村一并纳入全年禁放，并非源于该区域普遍存在紧迫的安全或环保风险，更多是落实工作任务的管理需要，偏离了“实际情况”条款立法本意 。同时，多地存在年末临时调整禁限放政策的现象，无提前公示、无过渡期缓冲，彻底打破市场正常经营节奏，印证了条款适用缺乏基本的政策稳定性。
另一方面，条款可靠性不足直接造成执法与市场的双重失序。在基层执法中，由于缺乏统一判定标准，执法人员可随意扩大对“实际情况”的解读范围，滋生过度执法、选择性执法、随意处罚等问题，严重损害市场主体合法权益。在产业层面，不稳定、不可预判的裁量标准，直接导致行业市场规模持续萎缩。据行业公开数据，2021至2023年全国烟花爆竹产能大幅下滑，超三成产能收缩源于地方超范围禁放，大量中小企业因政策不可预期被迫退出市场。山东多地落实建成区外延5公里禁放后，大量原本合法设立在近郊范围的烟花爆竹零售经营点被直接划入禁放区域，经营资格实质灭失，批发企业仓储周边销售市场被压缩，行业主体遭受非预期损失，充分证明模糊的“实际情况”条款，已无法为行业发展提供可靠的制度保障。
综上，“根据实际情况”弹性条款，虽具备适配地方差异的立法优势，但因内涵模糊、标准缺失、边界失控、程序缺位，在实践中暴露突出的可用性与可靠性短板。其不仅消解了法律法规的规范性、统一性，破坏了行政执法的公平公正，更严重冲击了烟花爆竹产业上下游的正常经营秩序，割裂了公共安全治理与民俗文化传承、行业健康发展的平衡关系。山东省县域建成区外延五公里扩禁实践进一步警示：当上级下达量化工作指引时，如果缺少对“实际情况”的法定解释规则，基层极易出现机械执行、脱离本地现实的政策结果。
据此建议立法或者规范性文件层面予以斧正：明确对《烟花爆竹安全管理条例》第二十八条“实际情况”作出细化释义，列明应当考量的客观要素，划定裁量边界；对于上级下发禁放管控工作指导文件，应当增设“结合各县区客观实际差异化落实”的约束条款，禁止简单按照地理半径一刀切扩禁；严格落实重大行政决策程序，风险评估、公众听证不能流于形式，保障市场主体与群众的参与权，唯有细化“实际情况”法定判定标准、固化政策调整程序、约束自由裁量边界，才能补齐制度缺陷，让弹性条款回归依法治理、科学治理的初衷。